東非將推「舊衣進口禁令」盧安達與川普的貿易戰爭

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捐二手衣鞋到非洲,到底是慈善還是傷害?對跨國NGO或慈善工作者來說,已是爭執到爛的陳年討論,但在剛過去的這個星期裡,「二手衣」問題卻上升到了全新巔峰。

西方國家不需要的二手衣物,往往被進口到非洲國家,成為民眾主要的衣著來源,而2016年部分東非國家表態,希望不要再進口西方的二手衣物,以維護國內紡織產業發展,卻因而遭到美國懲罰。

根據《紐約時報》(The New York Times)報導,東非國家在2015年進口了價值1.51億美元(約新台幣45.5億)的二手衣物及鞋子,主要來源地為歐美國家,這些國家的消費者不斷購入新的衣物,並將舊衣捐贈給慈善機構。據英國慈善團體「樂施會」(Oxfam)統計,至少7成的捐贈衣物最終被運送至非洲。

近年來發展快速,甚至被國際社會視為「非洲發展典範」的盧安達,自從2016年起,即針對「海外進口二手衣」加徵1,250%的關稅。這項政策,當時得到了東非共同體的一致響應,除了盧安達之外,包括肯亞、坦尚尼亞、烏干達與蒲隆地…都同步施行,希望透過高關稅壁壘,於2019年前徹底封殺來自歐美國家的「舊衣傾銷」。

在肯亞這些來自西方的二手衣物有著「死亡白人的衣服」的別稱,而在莫三比克人們稱之為「災難之衣」,盧安達政府表示,設法禁止二手衣物進口,不只是為了保護國內剛起步的紡織產業,更因為他們認為穿著二手衣物貶低了國人的尊嚴,盧安達總統卡加米(Paul Kagame)6月曾表示,儘管必須犧牲一些經濟發展,東非地區仍必須持續推動舊衣進口禁令,以扶植國內產業,「我們必須做出這樣的決定,我們也將承擔它所帶來的後果。儘管抉擇是很困難的,但總是會有出路的。」卡加米說道。

然而東非共同體的「二手衣禁令」,卻無意觸怒了美國,甚至引發了一場出乎預料的貿易衝突,但是為了「二手衣」打上貿易戰爭,真的值得嗎?

東非共同體對二手衣祭出關稅壁壘的大招,很快地招致了全球舊衣出口最大國,美國的不滿。2016年中,美國舊衣回收公會(SMRTA)向聯邦政府提出檢舉,之後白宮直屬的美國貿易代表署(USTR)更代表華府,警告東非各國操弄「不平等關稅」、「違反與美國自由貿易的對等尊重」。

美方強調,目前東非諸國與美國的貿易關係,皆是建立在2000年美國通過的《非洲發展與機會法案》(AGOA)而獲利:透過AGOA的許可,撒哈拉沙漠以南的非洲國家都能透過特定貿易優惠,讓6,500多種商品免稅進入美國市場;相對地,各國也必須開放美國投資叩關,並遵守相應的人權與「自由貿易」規範。

在USTR的解讀中,東非共同體的「舊衣壁壘」,不僅違反了自由貿易原則,其「全面禁止二手服飾進口」的政策目標,更可能威脅美國二手衣出口業者的利益、對4萬個工作機會造成負面影響。因此美方才會強硬表態,要求各國撤回成命,否則就將「被逐出AGOA所賦予的貿易優惠。」

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華府方面的強硬表態,成功地達成嚇阻目的。自從2017年下半年起,東非共同體中的肯亞、烏干達、坦尚尼亞紛紛退讓,撤銷二手衣進口管制;唯有盧安達的卡加梅總統「打死不退」。

於是,在今年3月,美國貿易代表署嚴正地向盧安達下達通牒,要求盧安達必須在60天期限內、於5月28日前撤回「不公平的二手衣關稅」,否則盧安達就將被逐出AGOA、自行面對貿易衝突的後果。

質疑意見認為,盧安達成衣發展的問題,不僅只有歐美二手衣,「中國製造」的廉價成衣傾銷,同樣也造成本地工業的巨大問題。根據USAID的統計,雖然東非區域是中國在非洲投資的重要大本營,但中國每年也對東非傾銷了12億美金的廉價成衣(這是進口二手衣的9倍)——之中,二手衣的進口,至少還抽得到稅;但超過9成的中國進口成衣,可都沒有報關紀錄。

另外,在盧安達與東非各國,95%的二手服飾,都是由收入最低的40%國民所消費——這些消費者每年的平均購衣金額,僅不到美金3塊半(新台幣105元)。在封阻二手衣之後,除了壓縮這些底層消費者的選擇與生活壓力外,對本國市場成衣市場的加持?可能極為有限。

USAID表示,沒有了二手衣之後,盧安達市場的空缺,極可能直接被中國成衣所填補。屆時市場壟斷與傾銷的狀況將更為嚴重,而失去海外市場的本土工業不僅扶不起來,目前依賴二手衣銷售維生的2萬2,000個本地工作,以及數百萬美金的二手衣關稅收入,都將一夜消失。

而美國威脅要將部分東非國家排除在AGOA外的舉動,也引來批評。對此,聯合國貿易和發展會議(United Nations Conference on Trade and Development)秘書長基圖伊(Mukhisa Kituyi)說:「這在政治及道德上都是不正確的。」

基圖伊表示,美國和東非的貿易關係應該建立在互相尊重的基礎上,不應重演19世紀鴉片戰爭時期,英國為了向中國市場傾銷毒品所犯下的錯誤,東非官員則指出,那些試圖擺脫外界對於非洲大陸刻板印象——出口原料,而非成品——的國家,往往會遭到西方國家打壓,美國對東非國家的威脅就是一個例子。

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來源:udn